5月28日，國家旅游局官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于停止實(shí)施<關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知>（旅監(jiān)管發(fā)〔2010〕77號(hào)）的通知》（旅辦發(fā)〔2015〕135號(hào)）的通知，稱6月1日起將停止實(shí)施《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知（旅監(jiān)管發(fā)[2010] 77 號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱77號(hào)文）。該通知發(fā)布后，業(yè)界嘩然，認(rèn)為此舉將沖擊那些沒有出境游資質(zhì)的中小出境游代理商，而受影響最大的是在三四線城市注冊(cè)的無出境游旅行社。
    業(yè)界可能誤讀了國家旅游局停止實(shí)施委托代理招徠政策的本意。 　　
    2013年10月1日施行的《旅游法》第六十條第一款規(guī)定：“旅行社委托其他旅行社代理銷售包價(jià)旅游產(chǎn)品并與旅游者訂立包價(jià)旅游合同的，應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息。”這從法律層面肯定了旅行社之間可以通過委托代理招徠營(yíng)銷方式銷售包價(jià)旅游產(chǎn)品，實(shí)際上是對(duì)國家旅游局77號(hào)文制定的相關(guān)政策的肯定。 　　
    國家旅游局發(fā)布停止實(shí)施77號(hào)文，是由于上位法《旅游法》早已做出明確規(guī)定，此規(guī)范性文件早就應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整。業(yè)界不必大驚小怪。 　　
    按照《旅游法》第六十條第一款的規(guī)定，旅行社之間就包價(jià)旅游產(chǎn)品的銷售都可以委托代理招徠，包括赴臺(tái)灣地區(qū)旅游的包價(jià)旅游產(chǎn)品的代理，除非另有合法有效的法律、法規(guī)或規(guī)章有明確限制規(guī)定。 　　
    值得注意的是，旅行社之間甚至旅行社與非旅行社之間的委托代理招徠行為，并不違反我國民事法律法規(guī)定的規(guī)定，而是涉嫌違反《旅行社條例》等行政法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。旅行社一旦違反這些行政規(guī)定，將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。 　　
    《旅游法》作為綜合立法，既規(guī)定了旅游合同涉及的民事法律行為，也規(guī)定了旅行社涉及的行政法律行為，從該法第六十條第一款的規(guī)定看出，旅行社之間（僅限于旅行社之間）的委托代理招徠行為為合法的行政行為，但必須符合“應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息”的規(guī)定，否則則屬于違反行政法律的違法行為。 　　
    遺憾的是，該法并沒有對(duì)“應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息”的違法行為設(shè)定法律責(zé)任，旅游執(zhí)法人員在未來執(zhí)法時(shí)將會(huì)面臨一個(gè)比較尷尬的局面。
　　有人會(huì)說，未來修改《旅行社條例》和《中國公民出國旅游管理辦法》時(shí)，通過行政法規(guī)的修改為此種違法行為設(shè)定法律責(zé)任不就解決了嗎？ 　　
    按照《行政處罰法》第十條規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰?！薄胺蓪?duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！薄堵糜畏ā芬呀?jīng)對(duì)旅行社委托代理招徠的違法行為做出了規(guī)定，但沒有設(shè)定法律責(zé)任，行政法規(guī)是不能再設(shè)定相關(guān)法律責(zé)任的。如果此觀點(diǎn)成立，未來旅游行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及國家旅游局的部門規(guī)章設(shè)定的相關(guān)法律責(zé)任，都將與上位法規(guī)定相沖突，導(dǎo)致的結(jié)果可能是該行政處罰行為無效。 　　
    對(duì)于旅行社來講，采用委托代理招徠營(yíng)銷模式銷售其包價(jià)旅游產(chǎn)品時(shí)，只要“在包價(jià)旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息”就符合《旅游法》的規(guī)定。至于委托社與代理社之間的關(guān)系，《旅游法》并沒有規(guī)定，按照“法無禁止即可為”的觀點(diǎn)，雙方只要符合《民法通則》、《合同法》和《旅游法》的相關(guān)規(guī)定即可。 　　
    實(shí)際上，國家旅游局的77號(hào)文，實(shí)行委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)制度改革的法律依據(jù)是《旅行社條例》第三十六條、第三十七條和《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》第二十七條、第三十四條的規(guī)定，《旅游法》的施行，旅行社實(shí)施委托代理招徠制度的法律依據(jù)成為《旅游法》第六十條第一款的規(guī)定。從這個(gè)角度看，國家旅游局停止實(shí)施77號(hào)文就順理成章了。 　　
    另外，國家旅游局僅僅是停止實(shí)施77號(hào)文，并沒有廢止77號(hào)文，所以，大家可以靜待國家旅游局出臺(tái)委托代理招徠的新的相關(guān)政策。
    關(guān)于6月1日后委托社已經(jīng)與代理社簽訂的委托代理招徠合同的效力問題，無論是《民法通則》、《合同法》和《旅游法》的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)屬于合法有效的合同，且不違反《旅游法》對(duì)此行政法律行為的規(guī)定。在實(shí)際操作中，建議大家遵循“縣官不如現(xiàn)管”的規(guī)則，積極配合當(dāng)?shù)芈糜沃鞴懿块T的工作，在整頓規(guī)范旅游市場(chǎng)大環(huán)境下，不要人為添亂。
    附以下相關(guān)資料：
    1、國家旅游局《關(guān)于停止實(shí)施<關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知>（旅監(jiān)管發(fā)〔2010〕77號(hào)）的通知》（旅辦發(fā)〔2015〕135號(hào)）
    2、國家旅游局《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（旅監(jiān)管發(fā)[2010] 77 號(hào)）
    3、《對(duì)某一行為法律沒有設(shè)定行政處罰，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)可否對(duì)此行為規(guī)定給予行政處罰？》
    附件一：
    關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知
    旅監(jiān)管發(fā)[2010] 77 號(hào)
    2010-5-10
    國家旅游局監(jiān)管司
    各省、自治區(qū)、直轄市旅游局（委）：　　
    為貫徹落實(shí)《旅行社條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)和《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》)，促進(jìn)我國旅行社業(yè)形成批發(fā)、零售業(yè)務(wù)分工體系，現(xiàn)就試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)的有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
    一、旅行社可以在其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，委托其他旅行社代理招徠國內(nèi)旅游、出境旅游(不含赴臺(tái)灣地區(qū)旅游)和邊境旅游的旅游者。作出委托的旅行社為組團(tuán)社，接受委托的旅行社為代理社。     二、組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)具有線路產(chǎn)品，并已就接待旅游者的事項(xiàng)與其他服務(wù)提供者簽訂了合同，或與地接社簽訂了委托接待合同。
    三、組團(tuán)社委托代理社招徠旅游者的，雙方應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和此通知的有關(guān)規(guī)定，簽訂委托代理合同，就委托代理事項(xiàng)的內(nèi)容、形式、代理費(fèi)及其支付、雙方的權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任等作出約定。
    四、組團(tuán)社委托代理社招徠旅游者的，應(yīng)當(dāng)在簽訂委托代理合同的同時(shí)，向代理社出具《委托招徠授權(quán)書》，并報(bào)主管組團(tuán)社和代理社的旅游行政管理部門備案?！段姓袕剖跈?quán)書》應(yīng)當(dāng)載明組團(tuán)社和代理社名稱、委托招徠的具體內(nèi)容、委托期限，樣式規(guī)格應(yīng)當(dāng)便于放置和識(shí)認(rèn)，并注意防止偽造，具體由組團(tuán)社確定。
    五、組團(tuán)社可以將下列事項(xiàng)委托給代理社：
    （一）招徠宣傳；
    （二）為旅游者提供旅游行程咨詢；
    （三）與旅游者簽訂旅游合同；
    （四）收取旅游費(fèi)用；
    （五）向旅游者通知有關(guān)行程事項(xiàng)。
    六、代理社可以將代理招徠的事項(xiàng)交由其分社、門市部承辦，但分社、門市部不得自行接受組團(tuán)社的委托代理招徠旅游者。組團(tuán)社可以委托代理社負(fù)責(zé)其所在區(qū)域其他代理社的管理，但代理社不得將代理業(yè)務(wù)再行委托其他旅行社。
    七、代理社接受委托從事代理招徠活動(dòng)時(shí)，必須將《委托招徠授權(quán)書》與許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照一起放置于經(jīng)營(yíng)服務(wù)場(chǎng)所的顯要位置，明示其為組團(tuán)社招徠。所有宣傳招徠資料、廣告、行程和線路計(jì)劃材料上，都必須標(biāo)明為接受組團(tuán)社委托的代理招徠以及組團(tuán)社的名稱，不得故意隱瞞或誤導(dǎo)旅游者和社會(huì)公眾。代理社應(yīng)當(dāng)在相關(guān)資料上，同時(shí)標(biāo)明組團(tuán)社的許可證編號(hào)、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容。
    八、代理社與旅游者簽訂旅游合同的，可以使用組團(tuán)社的合同和印章，也可以使用組團(tuán)社的合同加蓋代理社印章，或者使用代理社的合同和印章。使用組團(tuán)社的合同加蓋代理社印章的，應(yīng)當(dāng)在蓋章處標(biāo)明代理社名稱和“委托代章”字樣。代理招徠出境旅游者，使用代理社合同和印章的，必須使用按照《團(tuán)隊(duì)出境旅游合同示范文本（委托招徠專用）》制定的合同。
    九、代理社與旅游者簽訂旅游合同，不論是使用組團(tuán)社的合同，還是代理社的合同，都必須在合同中列明“向人民法院起訴”的糾紛解決機(jī)制，并就訴訟地提出“原告所在地”和“合同簽訂地”兩個(gè)選項(xiàng)，供旅游者選擇。
    十、代理社收取旅游費(fèi)用后，組團(tuán)社可以直接向旅游者出具發(fā)票，也可以由代理社向旅游者出具發(fā)票。代理社出具發(fā)票的，應(yīng)當(dāng)在發(fā)票的項(xiàng)目欄標(biāo)明“代××旅行社收取××旅游線路團(tuán)款”字樣。
    十一、旅行社委托非旅行社的組織或個(gè)人代理招徠旅游者，將在旅行社業(yè)內(nèi)試行的基礎(chǔ)上，適時(shí)制定管理辦法進(jìn)行試點(diǎn)和逐步開放。
    十二、違反此通知規(guī)定的，按照《條例》、《細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定處罰。
    請(qǐng)各地各旅行社認(rèn)真按照此通知開展試行委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)工作，及時(shí)報(bào)告意見、建議和重要情況，我局將適時(shí)進(jìn)行總結(jié)并制定、修訂規(guī)章或規(guī)范，以保證此項(xiàng)改革取得成功。             特此通知。                              
    國家旅游局                              
    二○一○年五月六日
    附件:團(tuán)隊(duì)出境旅游合同示范文本（委托招徠專用）
    附件二：
    關(guān)于停止實(shí)施《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（旅監(jiān)管發(fā)〔2010〕77號(hào)）的通知
    旅辦發(fā)〔2015〕135號(hào)
    2015-5-28 10:51:31
    國家旅游局監(jiān)督管理司
    各省、自治區(qū)、直轄市旅游委、局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)旅游局：　　為進(jìn)一步規(guī)范旅行社委托代理招徠業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，經(jīng)研究決定，自2015年6月1日起停止實(shí)施《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（旅監(jiān)管發(fā)〔2010〕77號(hào)）。                     國家旅游局辦公室                                 
    2015年5月25日
    附件三：
    對(duì)某一行為法律沒有設(shè)定行政處罰，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)可否對(duì)此行為規(guī)定給予行政處罰？　　
    對(duì)某一行為，法律沒有設(shè)定行政處罰，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)不可以對(duì)此行為作出給予行政處罰的規(guī)定。 　　
    法律是我國法律體系中除憲法外效力等級(jí)最高的，為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的，其他任何規(guī)定均不能與法律抵觸或者相悖。在某個(gè)方面，如果已經(jīng)有了法律規(guī)定，法律已經(jīng)對(duì)哪些行為認(rèn)定為是合法或者是不合法，對(duì)哪些行為規(guī)定了給予行政處罰，給予何種行政處罰，如果是罰款，罰款的幅度在多大的范圍內(nèi)已經(jīng)作出了規(guī)定，那么，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)就不能超越法律的規(guī)定作出行政處罰的規(guī)定。 　　

    比如，一部法律規(guī)定了3種違法行為，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)可以對(duì)這3種違法行為再作出具體化的規(guī)定，但不能在這3種行為之外規(guī)定某一種行為是違法行為；如果規(guī)定了就是違反了行政處罰法，這種規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。如果法律對(duì)這3種行為規(guī)定了可以給予警告、罰款5000元的行政處罰，那么，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)就只能在這個(gè)范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，比如說，這3種行為中哪種違法行為給予警告，哪種違法行為給予罰款，如何更能體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，違法行為輕微的罰多少，違法行為重的罰多少，作出具體規(guī)定。如果行政法規(guī)或者地方性法規(guī)作出的行政處罰的種類不僅是警告和罰款，增加了吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的規(guī)定，且罰款的數(shù)額超過了5000元，那么行政法規(guī)或者地方性法規(guī)作出的行政處罰的規(guī)定就是無效的。行政法規(guī)或者地方性法規(guī)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)細(xì)化，不能增加新的處罰行為、種類，不能超越法律規(guī)定的處罰幅度。